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行政执法存在的问题主要表现在哪几个方面

发布时间:2019-07-19 21:07 来源:未知 编辑:admin

  (一)部门间权责不清,执法存在空档。通过近几年的改革,洋浦经济开发区行政执法体制逐步理顺,执法环境逐步好转,但因职责交叉、界限不清、部门之间对同一执法对象执法环节衔接不够,存在执法空档现象。例如,2017年3月,洋浦福玛特超市对面9家露天酒吧噪音扰民的投诉及2015年的墨尔本酒吧、本色酒吧等噪音扰民的投诉,环保局、文化局、工商局、公安局等相关部门之间互相推诿扯皮现象,暴露了权责界限不清、执法空档的问题。

  (二)各部门单打独斗,难以形成合力。如《食品安全法》同时赋予卫生、食药监、工商、质监等多个部门的监管职能,形成监管部门各司其职、各负其责,并由食安委统一协调的监管格局。但由于食品安全管理难度大、成本高,洋浦经济开发区各部门对食品安全问题的监管逐渐演变成了“谁都管”但“谁都难管”的尴尬局面。

  (三)多头重复执法,企业苦不堪言。前些年,因开发区部门间存在权责交叉的问题,出现了只要媒体曝光或社会出现舆论焦点的监管问题,或上级对某一领域的巡查时,行政执法部门就会出现一窝蜂上的执法检查,有时一家企业在一天内会接二连三地应对多个政府职能部门的执法检查,严重影响了区内企业正常的生产经营活动。

  (四)执法不规范,存在运动式执法、选择式执法等问题。由于行政执法涉及的面广量大,开发区执法力量又比较薄弱,不能做到长期性、经常性执法,只能是问题比较突出了或领导重视、上级安排了再搞突击执法,这样就造成了违法者不能得到及时处理,只是撞到谁谁倒霉,让群众对行政执法产生误解。行政执法还存在执法不严,标准不一,人情执法的问题,不能对违法者一视同仁,甚至还有部分执法人员违反执法程序,存在违法执法的问题,让社会对政府公信力产生了质疑。

  (五)部门间数据信息不能互联互通。当前,开发区内各部门的信息化建设是各自为政,没有充分共享,形成了“信息孤岛”,严重制约行政执法效能提升。如开发区工商局在年报抽查中发现某企业连续两年未年报且企业注册地址不真实、根据有关规定工商局对该企业进行了吊销处理,但后根据税务部门提供的信息发现,该企业仍然在正常报税,这就有违国务院提出的“一处违规、处处受限”的信用体系建设,究其原因就是信息平台没有形成政府“一张网”。

  有关行政法律、规章较为抽象,规范性和操作性差执法部门和执法人员有法不依、执法不严、违法不究的现象普遍存在,徇私枉法、执法犯法等滥用权力的行为屡见不鲜;我们习惯于以部门文件来约束和监督权力运行,对官员的处罚经常是以党纪政纪、行政处罚、纪律处分代替法律制裁,而且标准也因人而异、因事而异,威慑性明显不足。

  ①行政监督检查。为了实现行政职能,行政机关监督检查管理相对人行使权利和履行义务的情况。

  ②行政处理决定。行政执法一般通过行政处理决定的形式表现。关于权利的决定可分为奖励性和非奖励性。奖励性行政决定是行政机关对遵守法律法规、完成任务作出贡献的组织和个人给予的精神和物质鼓励。非奖励性行政决定是指行政机关赋予公民以一般权利和权能的处理决定,其中以行政许可比较突出。关于义务的决定可以分为惩戒性和非惩戒性。惩戒性行政决定主要是行政处罚。非惩戒性行政决定是对公民科以诸如纳税等一般义务的处理。

  ③行政强制执行。在行政管理中行政机关对不履行法定义务的当事人,用强制措施迫使其履行义务。

  一是领导不够重视。这方面有各级党委、政府部分领导对行政执法重视不够的问题,也有某些行政单位主要领导不重视行政执法的问题。主要表现有以下几种:

  其一,认识不到位。某些领导片面认为经济工作是头等大事,财政收入是政绩工程,行政执法是行政执法部门或执法人员的事,整天忙于各种事务,不是出差去招商,就是下乡搞调研,从而忽视了行政执法对经济工作的保障和促进作用;

  其二,言行不一致。有的领导会上唱高调,要求执法人员依法办事,自己却不按法律规定去做,甚至超脱于法律之外;

  其三,以言代法。有的领导做事从不考虑法律规定,也不考虑法律后果,明知不可为,偏要试一试,长官意志作祟、家长作风严重,影响了行政执法的公信力;其四,怕惹麻烦。有的领导担心介入执法事务,容易引起上访,弄不好还会影响政绩,对行政违法行为视而不见,对行政执法问题避而不谈或避重就轻,对行政执法案件推诿拖拉,结果是“太平官”并不太平。

  1、据了解,在行政执法任务最大的县、乡两级有近五分之一的单位或部门没有专门的行政执法机构或法制工作机构,也没有专门的行政执法人员,有的单位未办理合法的授权手续,就将自己的行政执法权交由其他部门或下属单位行使,有的单位领导持有执法证却不从事执法活动,而是让未经培训、未取得执法证的人员、甚至是临时人员从事行政执法。

  2、有的单位法律明文规定有执法权,却不组建执法机构,不培训执法人员,而是以无机构、无人员为借口进行搪塞。如《城乡规划法》规定,乡、镇人民政府对违反城乡规划法的建设行为有权进行制止,也有权强制拆除。而仍有相当一部分乡镇未建立执法机构,未安排专人负责,致使一些乡镇、村庄乱搭乱建行为蔓延成风,长期无人过问,无人追责,成为城乡环境整治的难点。有的单位虽然有法治工作机构,但不是人数极少,就是不懂业务。特别是有的县政府法制办,只有一名主任,人力配置与法治建设的实际需求差距过大,难以起到引领全县行政执法全局的作用。

  1、在一些行政执法部门中,有的是全额事业单位,有的是差额或自收自支的事业单位,且不说行政职能有所降低,单是这些单位的人员素质状况就令人担忧。有的是下岗职工调入的,有的是照顾本单位干部子女和亲属安置就业的,有的是农转非后安排进来的,有的还使用大量临时人员进行执法。

  2、从表面上看,行政执法队伍壮大了,而实际上执法效果并不理想。有两个例子可以说明:一是某单位办理的一个案件,从案卷材料看,且不说字迹难以辨认,对同一个执法人员的名子,出现三种写法;二是有一个乡长在一份调查报告上签注意见时,将“初步落实”四个字写成了“粗布落实”,被人戏称为“大布乡长”。发生这样的事情,是文化程度问题,还是责任心问题,令人费解。

  四是执法行为不规范,甚至严重违法。说到这方面问题,其表现更是五花八门,不胜枚举。

  其三、收取罚款、扣押车辆或证照,不开具任何收据,或虽开有暂扣证明,却未写明违法事由、未写明执法人员姓名,或虽开有“罚款收据”,却加盖了无效的印章等等;

  其四、对复杂的案件适用了简易程序,或虽然适用了一般程序,却不告知当事人陈述、申辩和听证权,程序严重违法;

  其六、滥用自由裁量权,有些行政执法人员在执法过程中,忽视调查的基本事实,随意裁量,行政处罚与违法行为的性质、情节及社会危害程度极不相当,导致当事人对执法行为严重不满;

  其八,强制执行不遵守程序规定,随意性大,不是搞突然袭击,就是搞“武装围剿”。凡此种种,都是严重的违法行为,一旦形成诉讼,足以导致行政机关败诉,进而败坏政府形象,恶化干群关系,影响社会稳定。

  从行政诉讼案件所涉及到的行政执法行为看,大都不是行政机关没有行政处罚权,也不是当事人没有违法事实,而是行政机关执法人员事业心、责任心不强,不钻研业务,不熟悉法律,凭想当然办案,靠所谓“经验”、“技巧”从事,致使一些案件久拖不决,一些问题屡究不改,一再败诉,群众反映强烈。

  行政执法是指行政主体依照行政执法程序及有关法律、法规的规定,对具体事件进行处理并直接影响相对人权利与义务的具体行政法律行为,是国家行政机关在执行宪法、法律、行政法规或履行国际条约时所采取的具体办法和步骤,是为了保证行政法规的有效执行,而对特定的人和特定的事件所做的具体的行政行为。行政执法的含义包括以下几个方面。

  (1)行政执法是执法的一种。行政执法的主体是国家行政机关,它是行政主体执行、适用法律处理国家内政外交事务,对社会、经济、文化等各种事项及个人组织实施行政管理,遵循的是具有迅速、简便、以效率为优先特征的行政程序。

  (2)行政执法是行政行为的一种。行政执法则无论是直接执行法律。还是直接执行法规、规章,都是将法的规范直接用于解决社会问题,调整现实社会关系,并最终实现法对社会的调节。

  (3) 行政执法属于具体行政行为范畴。具体行政行为的对象是特定的,其行为效力仅限于特定人、特定事。

  行政法律文书的制作,直接体现了行政机关的执法水平,并影响着行政案件的复查、档案信息的保存和查询。

  对法人依普通程序进行的行政处罚,目前,主要存在问题一是称谓不规范,如将“法定代表人”称为“法人代表”。二是有些行政处罚决定书只列法人名称,不列法定代表人全称。更有甚者,连法人的名称也使用简称,没有使用全称,这不符合行政法律文书的规范要求。

  对自然人的行政处罚,一是所列的被处罚人姓名与其有效身份证件不一致,或者列用被处罚人的曾用名,未列用现用名。二是被处罚人的身份不明确,在处罚决定书中未列全基本情况,如出生年月日、籍贯、民族、文化程度、住址等。然而,年龄、民族和文化程度在案件的实体审查中又有着重要法律意义。而且,有相当比例的处罚决定文书制作上简单、书写上潦草,让人无法正确辨认。

  行政处罚的随意性体现在四个方面:一是对被处罚人违法事实认定上的随意性。如在做出处罚决定前对违法事实调查不全面,在制作的行政处罚决定书中不陈述被处罚人的违法事实,就直接认定其行为违法,并据此作出行政处罚决定。二是程序上的随意性。如作出的罚款处罚不按收支两条线的规定收缴,而是执法人员直接收取,且往往不给被处罚人开具法定的罚没票据。三是自由裁量权使用上的随意性。比如在最低罚款标准以下作出的罚款处罚无法律依据,以及在自由裁量权使用上作出典型的“人情罚”都属于这类情况。四是行政处罚决定执行上的随意性。如处罚决定送达后,没有法定事由而自行撤销或者不再过问,不了了之。

  我国法律日趋完善,法律与法律之间、诸多法律程序之间相互关联,逻辑性强,是有机的整体。例如,《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《立法法》,它们之间就有着紧密联系;《行政处罚法》与《民事诉讼法》有重要的联系;《农村土地承包法》与《继承法》也有着重要关系。而实际上,许多行政执法工作人员对日益精细、成熟的法律法规了解不多,甚至一无所知。在行政执法过程中,遇到问题只查阅和研究与本职有关的法律法规,忽视了对公共法的学习和研究。有的工作人员在执法中遇到了问题,不是两眼茫然、不知所措,就是判断失误、妄下裁决。有些行政执法机关在行政诉讼中屡战屡败,究其原因,除了人为因素外,与执法人员的法律视野不开阔,不熟悉公共法律知识有很大关系。目前行政机关的执法水平提高缓慢,也与此很有关系。

  混用普通程序和简易程序是当前行政执法中比较突出的问题。体现在三个方面。一是为了减少工作量,对应当使用普通程序的,却适用了简易程序。二是应当使用简易程序,可以简化繁琐法律手续的,却适用了普通程序,增加了行政管理相对人的经济、精神负担,浪费了行政管理资源。三是在程序使用上有时看是简易程序,但在处罚过程却适用了听证等程序。名为简易程序,实则为普通程序,抑或是“简、普混用”。

  我国现行法律法规对行政处罚种类中罚款的收取程序和向被处罚人开具的收据,都有明确规定。我国《行政处罚法》和其他单行法律规定,对法人适用简易程序当场作出处罚的,不超过1千元,对自然人则不超过50元。目前,普遍存在的问题,一是对法人的当场处罚金额超出1千元,甚至高达1万元,开具当场处罚收据。如某行政执法机关对某化肥经营部的行政处罚,就开具了1万元的当场处罚收据。另如某行政执法机关对某幼儿园的当场处罚收据载明处罚金额为2千元。二是对自然人的当场处罚金额超出50元,甚至高达3千元以上,并开具了当场处罚收据。如某行政执法机关对自然人海某的当场处罚就是3千元,并开具了当场罚没收据。三是处罚决定明明是对法人的处罚,开具的罚没收据台头却是自然人;相反,处罚决定明明是对自然人的处罚,开具的罚没收据却是法人。四是我国法律法规规定了罚款除交通不便地区外,行政执法机关应当告知被处罚人限期将罚没款缴至指定银行,但某些行政机关处罚的对象处于交通便利地区,居然也收取被处罚人的现金,并且不给行政管理相对人开具法定票据。有的虽然开具了票据,但开具的却是旧式收据,没有使用新式法定收据。这一方面,公安交警在对机动车辆违法违规处罚活动中表现得最多也最明显。

  告知被处罚人或者行政管理相对人复议、诉讼权利,是行政执法机关的法定义务。一些行政机关在处罚过程中不告知、不完全告知或者不正确告知行政管理相对人的复议、诉讼权利。一是在行政处罚决定书中或其他行政法律文书中根本不告知被处罚人的复议权和司法救济权。二是只告知被处罚人有复议、诉讼权利,但不告知复议机关、受诉法院,也不告知复议、诉讼的期限。毫无法律依据地告知行政管理相对人复议期限为“20天”,“3个月”,诉讼期限为“60天”,“20天”等等。这些告知完全是行政机关自设的期限。三是只告知行政管理相对人向实施处罚的行政机关的上一级复议,而不依法告知地方政府也拥有复议权。或者相反,只告知地方政府有复议权,不告知上一级行政机关也有复议权。只告知行政管理相对人有行政诉讼权,而不告知复议权。或者只告知复议权,而不告知行政诉讼权。

  执法人员的服务意识淡薄导致不作为。我国现行法律、法规或者政府规章中,确实存在部门执法主体多元化的问题,导致执法部门工作范围重叠和交叉。好管的事或者涉及部门利益的事,大家都争着管;不好管或者不涉及部门利益的事,大家都不管。有些行政管理相对人因为不了解法律、法规,跑错了部门,或者领导对申诉材料误批了处理机关,该部门不向领导解释清楚执法主体,硬要自行做出行政处罚决定,或者不告知行政管理相对人正确的受理部门,要么在受理后把材料转给其他部门却不通知行政管理相对人,造成行政管理相对人反映的问题长时间得不到解决,以及应当行政作为的而不作为,应当作出书面文书的具体行政行为,却只用口头告知行政管理相对人,规避法律赋予行政管理相对人的法定复议、诉讼等救济权利。这些都暴露了某些行政机关的执法人员服务意识淡薄,影响了整个执法机关的整体形象。

  乱作为有两种情况。一种情况是不按法律规定的程序和要求办事,比如超出行政自由裁量权,过高或过低处罚,以罚代法等。如按照法律规定,应当通过公开招标或者平等竞争的方式实施行政许可项目的,承办行政执法机关不依法定程序办理,而是直接自行确定。另一种情况是超越职权,在法律规定之外行事。当前一个比较突出的问题,是对国家机关公务人员交通肇事涉嫌犯罪的,不能及时向公安机关移交,或者尽管公安机关已经介入,但却极尽其所能进行调解,以赔代罚,有些甚至长期调而不解,其后果是相关人未受到应有的惩罚,削弱了法律应有的效力。

  正确适用法律程序是正确实施实体裁量的前提。目前一些行政执法机关在处理行政案件时,只注重案件的事实和结果,忽视了处理案件的法定程序,法院因程序不合法而撤销的行政行为屡见不鲜。例如,行政执法机关在作出某些具体行政行为前,应当先依法履行告知程序,但却不告知,直接作出具体行政行为。除了着装、亮证、普通程序和简易程序的适用等等存在问题以外,就连法律文书的送达这类对执法机关来说属于普通法律常识性问题,也存在诸多疏漏。例如将处罚决定书送给案外非亲属关系人员,由案外人转交给被处罚人,违反了法定的送达程序规定。

  不少行政执法机关和行政执法人员,对如何正确区分行政法律关系与民事法律关系问题,没有足够认识,一味简单地认为只要老百姓来找的事都应该管,且都应由自己管,导致一些本应该由当事人向人民法院诉讼解决的民事法律问题也以行政的方式来解决。行政机关处理的这类民事法律事务而作出的具体行政行为,行政管理相对人申请行政复议后,复议机关不得不依法受理并做出行政复议决定,而且行政管理相对人一旦提起行政诉讼,结果要么是复议机关、要么是原做出行政处理的机关不得不参加行政应诉活动,从而导致将本机关、上级复议机关把大量行政管理资源拖入复议、诉讼程序中,造成国家行政管理资源的严重浪费。例如:涉及道路通行权的纠纷问题、排除妨害问题,均应告知当事人通过基层调解组织或者向人民法院诉讼,而没有必要一定由行政机关做出处理。当然,要正确区分和判断行政法律关系与民事法律关系,还需要行政机关的工作人员掌握比较全面的法律专业知识,而从目前行政执法人员的整体执法状态看,现有的在职机关工作人员中,这类人才还比较短缺。

  构建广大群众信赖的法治政府,必须要有一批高素质的行政执法人员。当前行政执法人员就素质而言主要存在以下三个方面的问题:一是执法人员素质参差不齐,部分人员业务水平亟待提高。由于目前的法律和专业知识培训往往跟不上社会的迅猛发展需要,行政执法人员的法律和专业知识明显不足,缺少系统的培训,工作中往往很被动:处理行政案件时往往把不住关,抓不住关键,或者将案件搁置、拖延,致使问题无法及时妥善解决,侵害了行政管理相对人的合法权益。二是部分执法人员的责任和服务意识淡薄,权力本位思想严重,与新时期大力提倡的法治、责任、服务意识背道而驰。这部分执法人员总是以管理者的姿态出现,并未意识到执法人员既是管理者,更是服务者。这种以管理者自居的执法思想往往造成执法人员和行政管理相对人之间的矛盾激化,对政府形象造成了一定的负面影响。三是目前大量的上访问题中,相当部分是由于下级行政执法机关和执法人员的工作失误、业务能力欠缺、甚至主观意识不良的故意或者过失造成的,应当引起各级行政机关、执法人员的高度重视。各级政府法制机构应当依法强化对同级行政执法机关及执法人员的层级监督和业务指导,使各级行政执法机关和执法人员能客观、准确、公正地处理好每一件行政执法事项和行政管理事务。只有这样,才能从源头上真正减少和解决大量群众上访问题。

  依法行政是构建法治政府的基础,是现代法治国家普遍遵循的基本原则。近年来,随着一部部行政法律、法规的相继颁布,我国的行政法律体系日渐完善,依法行政有了操作依据和行为规范。同时,对加强政府法制建设、提高公务员依法行政的意识和能力提出了新的更高的要求。而现状是行政执法机关在依法行政方面虽然取得了长足的进步,但我们还应看到这方面存在的问题仍比较突出,实事求是地讲,这些问题也暴露了法制工作的薄弱点。

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